Sobre solicitud de reconsideración del informe de investigación especial N°12, de 2013, de este origen, relativa a la denuncia de irregularidades en la ejecución de un tramo de prueba de pavimento en el contrato "Reposición y mejoramiento ruta S-30 Temuco-Nueva Imperial, Sector Temuco-Labranza".

N° 76.229 Fecha: 03-X-2014

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Subsecretaría de Obras Públicas, remitiendo los oficios N°s10.184 y 11.459, ambos de 2013, de la Dirección Nacional de Vialidad, a través de los cuales esta última solicita se reconsidere en lo pertinente el informe de investigación especial N°12, de 2013, que en lo que interesa, concluyó que la mencionada dirección nacional deberá instruir un procedimiento disciplinario tendiente a determinar las eventuales responsabilidades administrativas comprometidas en los hechos indagados en la fiscalización señalada, relacionados con incumplimientos a las disposiciones de la resolución exenta N°742, de 2002, del Ministerio de Obras Públicas, que fija el texto refundido de las resoluciones que crean el Consejo Superior de Innovación, el Comité Ejecutivo y la unidad denominada Secretaría Ejecutiva de Innovación Tecnológica, entre otras materias.

Según expone la Dirección Nacional de Vialidad, el decreto N°79, de 2004, de la aludida Secretaría de Estado, establece las funciones de las distintas dependencias que componen ese servicio, encomendando a su Departamento de Laboratorio, entre otras, “…dictar normas y métodos sobre la calidad de materiales empleados en obras viales como también su control; asimismo, dirigir, evaluar y difundir estudios e investigaciones del Laboratorio Nacional, destinadas a establecer métodos de diseños estructurales, requisitos de calidad; y la de supervisar el control de calidad”.

Agrega que dicho decreto es una norma de rango superior a la citada resolución exenta N°742, de 2002, dictado con posterioridad a esta última, y que en la especie el aludido laboratorio actuó de conformidad con las competencias que aquél le confiere, las que armonizan con las que, a su vez, le reconoce el Manual de Carreteras -numeral 5.410 Vol. 5; numeral 8.003.5 del Vol.8-, en lo relativo a materiales nuevos o respecto de los cuales no existe experiencia previa.

El aludido servicio concluye señalando que, por las razones indicadas anteriormente, estimó que era deber del referido Departamento de Laboratorio verificar la innovación tecnológica de pavimento objeto de la Investigación Especial N°12, de 2013, y que de la normativa contenida en la resolución exenta Nº742, de 2002, no se desprende la obligatoriedad de someter esa tecnología al conocimiento del Consejo Superior de Innovación Tecnológica, órgano al que dichas disposiciones otorgan el carácter de asesor, razón por la que consideró que el proceder adoptado era el correcto.

Sobre el particular, corresponde señalar, en primer término, que este Organismo Fiscalizador instruyó la investigación especial N°12, de 2013, para atender una solicitud de don José Pablo Fernández Valdivieso, ingeniero civil estructural, quien denunció la comisión de irregularidades en el desarrollo de un tramo de prueba asociado a una nueva tecnología constructiva de pavimento de hormigón armado continuo, de pequeño espesor, de la que es inventor.

Como resultado del examen practicado en el contexto de la aludida investigación especial, esta Entidad concluyó, en lo que interesa, que la Dirección de Vialidad aceptó la propuesta de innovación presentada por el señor Fernández sin ceñirse a las exigencias establecidas en la resolución exenta N°742, de 2002, del Ministerio de Obras Públicas, que fija el texto refundido de las resoluciones que crean el Consejo Superior de Innovación, el Comité Ejecutivo y la unidad denominada Secretaría Ejecutiva de Innovación Tecnológica e imparte instrucciones en las materias que indica.

A raíz de lo expuesto, la investigación de que se trata dispuso que la Dirección de Vialidad debería instruir un proceso disciplinario, tendiente a determinar las eventuales responsabilidades funcionarias comprometidas en el incumplimiento de la aludida resolución exenta N° 742, de 2002, y remitir a este Organismo Fiscalizador el acto administrativo que así lo ordenare dentro del plazo señalado en el párrafo “Conclusiones” del informe en referencia.

Al respecto, cumple manifestar que la citada resolución exenta N°742, de 2002, es una norma que el Ministerio de Obras Públicas dictó invocando, entre otras disposiciones, el artículo 5° del decreto con fuerza de ley N°850, de 1997, de esa misma Secretaría de Estado -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de su ley orgánica N°15.840 y del decreto con fuerza de ley N°206, de 1960-, cuya letra c) le reconoce entre sus competencias, “dictar las normas de coordinación de las actividades de los servicios y las normas técnicas y administrativas generales a que deben sujetarse los trabajos de obras públicas”.

Asimismo, al tenor de lo expresado en la parte considerativa del acto administrativo en examen, la dictación de este último obedeció, entre otras razones, a la necesidad de que la Dirección General de Obras Públicas pudiera cumplir con el objetivo de incorporar nuevas tecnologías en la gestión territorial, de proyectos, construcción, y mantención de infraestructura, para cuyos efectos se decidió crear al interior de esa dirección una estructura destinada a fomentar y promover la innovación tecnológica en dichas áreas.

La estructura aludida, acorde lo resuelto en los N°s1, 2 y 3 de la citada resolución exenta N°742, de 2002, y en lo concerniente al caso en análisis, se compone de un Consejo Superior de Innovación Tecnológica, cuerpo asesor del Ministerio de Obras Públicas en esta materia, integrado por el ministro y el subsecretario respectivos, por el Director General de Obras Públicas, los directores nacionales, y otras autoridades ministeriales. Este consejo superior tiene, entre otras funciones, aprobar, rechazar, observar y/o enmendar las proposiciones, informes y documentos originados en alguna de las otras dos instancias, a saber el Comité Ejecutivo de Innovación Tecnológica y la Secretaría Ejecutiva de Innovación Tecnológica.

A su vez, el referido comité ejecutivo se define como un organismo asesor responsable, en lo que importa, de controlar, revisar, analizar y formular propuestas; sus miembros son representantes de los directores, y entre sus funciones está la de apoyar a la secretaría ejecutiva. Esta última, a su turno, es la unidad encargada de “(…) lograr la aplicación e incorporación de nuevas tecnologías tanto en los proyectos, como en la construcción y mantención de la infraestructura (…)”. Dentro de sus funciones, en lo pertinente, está identificar nuevas tecnologías en los ámbitos de la gestión de proyectos de infraestructura; presentar proyectos ante el consejo superior y ante el comité ejecutivo; revisar, aprobar, modificar o rechazar programas o proyectos que se le presenten para su estudio, análisis, comentario, desarrollo o para su aplicación por parte de las direcciones nacionales u organismos externos, y encargarse de relacionar las dependencias del nivel central del Ministerio de Obras Públicas con las regiones.

Por su parte, el decreto N°79, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, que establece la organización y funciones de la Dirección de Vialidad, regula en su numeral 2.3 lo relativo al Departamento de Laboratorio, entre cuyas competencias, y en lo que interesa a la situación en análisis consigna, en la letra c), “efectuar peritajes y ensayos de alta especialización cuando se compromete la calidad y control de los materiales en las obras viales y/o diseño estructural de pavimentos”. A su turno, la letra e) del mismo acápite agrega “supervisar el control de calidad de las obras que ejecuta la Dirección de Vialidad”.

Pues bien, de las normas reseñadas precedentemente, fluye que las competencias de cada uno de los componentes de la estructura creada por la citada resolución exenta Nº 742, de 2002, como ente asesor del Ministerio de Obras Públicas en materia de innovación tecnológica, no son excluyentes de las atribuciones que, por su parte, el decreto Nº 79, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, concede al Departamento de Laboratorio, toda vez que, acorde la preceptiva aludida, tanto el Consejo Superior de Innovación Tecnológica, como el comité y la secretaría ejecutiva antes descritos, son órganos concebidos, principalmente, para la proposición de proyectos relacionados con la innovación tecnológica, mientras que las competencias del laboratorio, en primer lugar, no aparecen acotadas sólo a estos asuntos y, además, se identifican con la realización de peritajes y con la supervisión del control de calidad de obras ya en ejecución o ejecutadas.

Por las razones señaladas, en el caso de la especie la Dirección de Vialidad, antes de admitir la ejecución del tramo de prueba de pavimento de hormigón que interesa, debió haber sometido dicha innovación al análisis de los entes regidos por la resolución exenta N°742, de 2002, y haber seguido la tramitación que de este cuerpo normativo se desprende. Ello, por cuanto se trata de un acto administrativo vigente, que regula de manera especial lo relacionado a la incorporación de nuevas tecnologías al quehacer de la Dirección General de Obras Públicas y sus distintas dependencias, debiendo, por esta razón, aplicarse de manera preferente, conforme al principio de especialidad de las normas contenido en el artículo 4° del Código Civil, sin perjuicio de que, posteriormente se hubiese requerido la intervención del Departamento de Laboratorio en el ejercicio de sus competencias.

Sobre este punto, es necesario hacer presente que la circunstancia de que la norma que establece las funciones del referido laboratorio sea formalmente un decreto supremo del Presidente de la República, dice relación con la naturaleza de su preceptiva, dictada para fijar la organización de las dependencias de la Dirección de Vialidad y regular sus funciones generales. Efectivamente, tal como consigna el artículo 5°, letra h) del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas, la organización y atribuciones de las direcciones y de los departamentos, entre otros, que no se encuentren contemplados en esa ley, debe ser objeto de reglamentos que dicte el Presidente de la República, cual es el caso del referido decreto N°79, de 2004.

En otro orden de consideraciones, cumple señalar que, según consigna el oficio N°251, de 2010, del Laboratorio Nacional de Vialidad, incorporado a los antecedentes de la investigación especial N°12, de 2013, la innovación tecnológica del caso en estudio -solución de pavimento de alto estándar para carreteras y calles-, fue incorporada a un tramo de la obra “Ampliación y Reposición ruta S-30, Temuco-Nueva Imperial, sector Temuco-Labranza”, Región de La Araucanía, mediante una circular aclaratoria N°5.

Ello indica que la señalada prueba de pavimento pasó a formar parte de trabajos ya contratados que se encontraban en ejecución, por lo que no fue objeto de evaluación para esos efectos durante el proceso licitatorio respectivo, circunstancia que hace aún más evidente la necesidad de que la innovación tecnológica del caso en análisis contara con la aprobación de los órganos competentes del Ministerio de Obras Públicas, establecidos en su resolución exenta N°742, de 2002.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto en los párrafos precedentes, esta Contraloría General rechaza la solicitud de reconsideración de la especie y confirma las conclusiones de su informe de investigación especial N°12, de 2013, por lo que la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas deberá instruir el procedimiento disciplinario aludido en el párrafo final de dicho informe, remitiendo a este Organismo la resolución que así lo disponga en el término de 30 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio.

Transcríbase al Ministro de Obras Públicas, a su Auditora Ministerial, a la Dirección de Vialidad, a la Auditoría Interna de esa dirección, y a la Unidad de Seguimiento de Fiscalía de esta Entidad de Control.

Saluda atentamente a Ud.

Ramiro Mendoza Zúñiga

Contralor General de la República